Zone d'Aménagement Concerté (ZAC)
La ZAC : un outil d'aménagement urbain global et concerté
Vous avez entendu parler d'un grand projet urbain qui va transformer tout un quartier de votre ville ? Nouveaux logements, bureaux, commerces, espaces publics, équipements... Une mutation d'envergure se prépare. Et si ce projet prenait la forme d'une Zone d'Aménagement Concerté (ZAC) ?
La ZAC est une procédure d'urbanisme opérationnel qui permet à une collectivité publique de réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement de terrains, en vue de les céder à des utilisateurs publics ou privés. C'est un outil très utilisé pour mener des opérations complexes de restructuration ou d'extension urbaine.
Mais qui est à l'initiative d'une ZAC ? Comment se déroule sa création et sa réalisation ? Et quels sont ses atouts et limites par rapport à d'autres modes d'aménagement ? Décryptage par Guy Hoquet.
Qu'est-ce qu'une Zone d'Aménagement Concerté ou ZAC ?
Une Zone d'Aménagement Concerté (ZAC) est une procédure d'urbanisme opérationnel prévue aux articles L. 311-1 et suivants du Code de l'urbanisme. Elle permet à une personne publique (commune, EPCI, SEM...) de réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement de terrains (bâtis ou non), en vue de les céder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés (constructeurs, particuliers, entreprises...).
Son objet est de mener une opération d'aménagement complète et cohérente sur un périmètre défini, pouvant combiner :
- La construction de bâtiments à usage d'habitation, de commerce, d'industrie, de services...
- La réalisation d'équipements publics : voiries, réseaux, espaces verts, parkings, écoles, crèches...
- La restauration et réhabilitation de bâtiments anciens (logements, friches...).
- Le réaménagement et renouvellement urbain de quartiers existants.
L'initiative de la ZAC appartient à la personne publique compétente en matière d'aménagement (commune, EPCI, établissement public foncier...). C'est elle qui mène les études préalables, délimite le périmètre, définit le programme et le bilan financier de l'opération.
Sa réalisation est assurée soit en régie directe par la personne publique, soit (le plus souvent) par un aménageur concessionnaire (SEM, SPL, promoteur privé...) qui acquiert les terrains, réalise les équipements et cède les droits à construire. Sa rémunération provient des cessions de charges foncières.
La ZAC n'est pas un document d'urbanisme mais une procédure opérationnelle. Elle doit être compatible avec les orientations du SCOT (Schéma de cohérence territoriale) et du PLU (Plan local d'urbanisme) de la commune. Elle peut aussi nécessiter une modification ou révision du PLU si ses dispositions ne sont pas adaptées au projet.
Exemple : La métropole de Lyon lance une ZAC pour reconvertir une friche industrielle de 20 ha en écoquartier. Après des études et une concertation avec les habitants, elle définit un programme mixant 1000 logements (dont 30% sociaux), des bureaux, des commerces, un parc urbain, une école et une crèche. Elle confie la réalisation à un aménageur qui acquiert et dépollue le foncier, réalise la voirie et les espaces publics, puis revend des lots à des promoteurs et bailleurs pour construire les bâtiments. Le projet urbain sort ainsi de terre en 8 ans, transformant le quartier.
Les étapes de création et réalisation d'une ZAC
Toute ZAC suit un processus en plusieurs étapes impliquant des études, des décisions et de la concertation :
- Initiative et études préalables
- La personne publique réalise un diagnostic du site (urbanisme, foncier, environnement, marché...) et définit les objectifs du projet.
- Elle mène des études de faisabilité (techniques, financières, juridiques...) pour préciser le programme et le bilan.
- Elle peut organiser une concertation préalable avec le public (réunions, ateliers, exposition...).
- Création de la ZAC
- Le dossier de création est constitué, comprenant un rapport de présentation, un plan de situation, un plan périmétral, une étude d'impact et un régime de la taxe d'aménagement (exonération ou sectorisation).
- Le dossier est approuvé par délibération de l'organe délibérant de la personne publique, après avis de la commune (si autre maîtrise d'ouvrage) et mise à disposition du public.
- L'acte de création est affiché en mairie et publié au recueil des actes administratifs. Il est notifié aux personnes consultées.
- Réalisation de la ZAC
- Un dossier de réalisation est établi, précisant le programme des équipements publics (nature, maîtrise d'ouvrage, coût) et le programme global des constructions.
- Le dossier est approuvé par une nouvelle délibération de la personne publique, après mise à disposition du public.
- Un cahier des charges de cession de terrains (CCCT) est aussi approuvé, fixant les droits et obligations des constructeurs.
- Si la personne publique ne réalise pas elle-même l'opération, elle choisit un aménageur concessionnaire par appel d'offres et lui transfère le dossier par traité de concession.
- L'aménageur acquiert le foncier à l'amiable, par préemption ou expropriation. Il réalise les équipements (VRD) et commercialise les droits à construire (lots, charges foncières), conformément au CCCT.
- Les constructeurs (promoteurs, bailleurs...) obtiennent leur permis de construire et réalisent les bâtiments prévus. Ils participent au financement des équipements via la taxe d'aménagement ou des cessions de terrains.
- Une fois les équipements achevés et les constructions engagées, la personne publique peut clôturer la ZAC et rétrocéder la voirie à la commune.
Cette procédure peut prendre plusieurs années selon la taille et la complexité du projet. Elle est évolutive : le programme et le périmètre peuvent être modifiés en cours de route par de nouvelles délibérations pour s'adapter au contexte.
La ZAC se distingue d'autres procédures d'aménagement par sa souplesse (pas de consultation préalable obligatoire, liberté de montages...), sa globalité (aménagement et construction) et sa concertation (mise à disposition du public aux grandes étapes). C'est un "couteau-suisse" de l'urbanisme opérationnel.
Les atouts et les points de vigilance d'une ZAC
La ZAC présente de nombreux avantages pour les collectivités souhaitant mener des projets urbains d'envergure :
- Un outil souple et complet permettant à la fois de réaliser les équipements publics, construire des bâtiments, rénover l'existant... dans un périmètre et une temporalité maîtrisés.
- Une procédure concertée et transparente avec le public, qui est informé et peut s'exprimer aux grandes étapes (dossier de création, dossier de réalisation).
- Un cadre sécurisant pour les opérateurs (aménageur, promoteurs...) qui bénéficient d'un programme et d'un bilan approuvés, limitant les risques.
- Une répartition claire des rôles entre personne publique initiatrice, aménageur concessionnaire et constructeurs, chacun intervenant dans son cœur de métier.
- Des outils fonciers facilitant les acquisitions (droit de préemption urbain, possibilité d'expropriation).
- Des participations financières des constructeurs (taxe d'aménagement, cessions de terrains) pour équilibrer le bilan.
Mais elle comporte aussi quelques inconvénients et vigilances :
- Une procédure longue et complexe nécessitant une ingénierie importante (études, montages, pilotage...) et une capacité à porter le projet dans la durée.
- Un risque financier si les charges foncières ne se vendent pas au prix et au rythme prévus, grevant le bilan de l'aménageur et de la collectivité.
- Des modifications du PLU parfois nécessaires pour adapter les règles à l'opération, avec les délais associés (révision, modification).
- Une concertation qui reste limitée (mise à disposition sans enquête publique) au regard des impacts du projet.
- Une maîtrise publique diluée une fois la concession d'aménagement signée avec l'opérateur.
L'opportunité d'une ZAC est donc à étudier au cas par cas selon les objectifs, le site et les moyens de la collectivité. D'autres outils plus légers existent pour des projets moins complexes (permis d'aménager, projet urbain partenarial...). Et la réussite d'une ZAC dépend beaucoup de la qualité de son montage et de son pilotage dans la durée.
Guy Hoquet répond à vos questions sur les ZAC
Quelle différence entre une ZAC publique et une ZAC privée ?
Il n'y a pas de ZAC privée à proprement parler, l'initiative appartenant toujours à une personne publique. Mais celle-ci peut en confier la réalisation à un aménageur privé par le biais d'une concession d'aménagement.
Faut-il être propriétaire des terrains pour créer une ZAC ?
Non, la personne publique n'a pas besoin de maîtriser le foncier pour créer une ZAC. Elle le fera ensuite via l'aménageur qui pourra acquérir à l'amiable, par préemption ou expropriation.
Une ZAC donne-t-elle droit à des avantages fiscaux ?
Oui, les constructions réalisées dans le périmètre d'une ZAC peuvent être exonérées de taxe d'aménagement si la collectivité le décide. Elles peuvent aussi bénéficier de taux de TVA réduits si la ZAC comporte des logements sociaux.
Peut-on s'opposer à un projet de ZAC ?
Le public peut faire part de ses observations lors de la mise à disposition des dossiers de création et réalisation de la ZAC. Mais aucune enquête publique n'est obligatoire. Les recours sont possibles contre les délibérations créant et réalisant la ZAC ainsi que contre les autorisations d'urbanisme délivrées (permis d'aménager, permis de construire...).
L'essentiel à retenir sur la Zone d'Aménagement Concerté (ZAC)
- Une ZAC est une procédure opérationnelle d'aménagement permettant à une personne publique de réaliser un projet urbain complet (équipements et constructions) sur un périmètre donné, en vue de céder les terrains aménagés.
- Son initiative et son pilotage relèvent de la personne publique compétente (commune, EPCI...). Sa réalisation est le plus souvent concédée à un aménageur (public ou privé) qui réalise les équipements et commercialise les charges foncières.
- Elle est créée et réalisée par délibérations successives approuvant le périmètre, le programme, les équipements publics, le bilan... après études techniques et mise à disposition du public.
- C'est un outil souple, global et partenarial pour mener des opérations complexes de construction et d'aménagement. Mais sa procédure peut être longue et comporter des risques (bilan, commercialisation).
- Elle suppose une forte ingénierie en amont et un portage politique dans la durée. Sa réussite dépend beaucoup de la qualité de son montage juridique et financier ainsi que des moyens mobilisés pour son pilotage.
La ZAC est l'un des principaux "couteaux-suisses" de l'urbanisme à disposition des collectivités pour transformer et développer leur territoire. Un outil puissant mais à manier avec précaution au service d'un projet urbain partagé !
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